5.1
Ottimizzazione per quantità e qualità dei materiali recuperati
Il criterio fondamentale che consente un’ottimizzazione dei costi dei
servizi sta nel graduale passaggio da una operatività “aggiuntiva” - con maggiorazioni dei costi complessivi di gestione
del servizio - ad una operatività “integrata”.
E’ necessario individuare i principali fattori di costo e le opportunità di riduzione degli stessi mediante l’integrazione operativa, che adotti modalità in grado di incidere sensibilmente sui costi nel senso della riduzione, preservando al contempo qualità ed efficacia del circuito.
Vengono riassunti alcuni tra i principali fattori in grado di contenere i costi, tenendo presente che per innalzare rese e qualità delle raccolte è necessaria la domiciliarizzazione (almeno di alcuni flussi).
L’automazione
delle raccolte:
L’automazione
delle raccolte aiuta ma non sempre determina una complessiva riduzione dei
costi; in particolare non aiuta se passa attraverso la cassonettizzazione del
sistema di raccolta, che non consente la personalizzazione del sistema e le alte rese quali-quantitative delle
raccolte; inoltre il cassonetto, soprattutto se di grandi dimensioni,
rappresenta un “invito” alla consegna anche di flussi impropriamente recapitati
al circuito di raccolta dei R.U. É allora opportuno iniziare dalla
domiciliarizzazione di quei flussi che innalzano maggiormente il tasso di
intercettazione generale (% di RD sul totale): frazione umida (e verde); carta
a cartoni, oltre al secco residuo che va raccolto in sacchi trasparenti (per
rendere agevoli i controlli sulla qualità dei rifiuti e rendere possibili le
sanzioni).
Separare
i circuiti di raccolta della frazione organica:
L’umido
putrescibile va raccolto con mezzi piccoli a vasca, più adatti alla raccolta
(eseguibile con 2 addetti ma anche in certe zone col solo autista, con minore
costo di gestione), più maneggevoli in situazioni di viabilità a sezione
stretta, da trasbordare poi per il trasporto in impianto su mezzi di volumetria
maggiore. L’alto peso specifico di questa frazione non rende necessario il suo
compattamento[1].
Il verde deve
avere come modalità primaria il compostaggio domestico, come secondaria,
l’autoconferimento in CCR e, solo in caso di necessità, eventualmente su
chiamata, la disponibilità del servizio di raccolta.
Il basso peso
specifico di questa frazione rende economica la sua riduzione volumetrica, e
può essere utilizzato un mezzo con compattatore per il trasporto.
Va inoltre
considerata l’opportunità di dotarsi di un piccolo impianto di compostaggio
della sola frazione verde vegetale (cui inibire nel modo più assoluto
l’ingresso di materiali putrescibili).
I servizi da integrare nel sistema sono:
Al fine di conseguire i migliori risultati di raccolta differenziata (in kg/abitante.anno e dunque in percentuale sul totale dei RU) si dovrà concentrare l’attenzione - e gli sforzi operativi - su 4 frazioni:
· vetro (anche a campane e/o cassonetti, sistema consolidato ed efficace);
· carta (monomateriale, domiciliarizzato in realtà vocate);
· umido (domiciliare o tendenzialmente domiciliarizzato);
· verde (a consegna assistita presso strutture centralizzate – tipo CCR - ed eventualmente a domicilio ma con frequenza differita - es. quindicinale o mensile – o su chiamata).
La raccolta della frazione secca residua con sacchi trasparenti consente infine il controllo e il sanzionamento di conferimenti impropri e stimola l’utenza a comportamenti di conferimento corretti (specialmente se il sistema prevede la trasformazione della Tarsu in tariffa).
É del tutto evidente che una vera trasformazione “integrata”, che sappia anche ottimizzare i costi, sarà possibile solo con uno strumento di gestione mirato, in perfetta sintonia con il regolamento tipo approvato dal Commissario delegato con Ordinanza n° 159 del 26/07/200 e inviato ai Comuni per la sua approvazione e successiva adozione.
In definitiva:
Ø La personalizzazione del sistema, se genera contemporaneamente comodità, comporta la responsabilizzazione diretta del cittadino assegnandogli alcune funzioni che costituiscono fattori di costo sensibili; nel caso della raccolta dell’umido la domiciliarizzazione del servizio con personalizzazione dei bidoni, contestualmente alla distribuzione di sacchetti trasparenti a tenuta per il contenimento dell’umido, consente di ridurre drasticamente le necessità degli interventi di lavaggio dei bidoni e di assegnarli in molte situazioni agli stessi proprietari (o strutture condominiali) che detengono il bidone, il quale, però, deve essere dotato di chiave per evitare conferimenti impropri.
Ø La valutazione dei costi unitari di esercizio in euro/kg può essere fuorviante; risulta quindi più oggettiva l’analisi in euro/abitante. Adottando questo parametro il costo del servizio di raccolta, dopo la sua ottimizzazione, può mostrarsi sostanzialmente invariato per utenza servita (e dunque anche come costo complessivo del servizio) o addirittura mostrare una riduzione.
Ø La personalizzazione del servizio di raccolta differenziata e indifferenziata permette l’organizzazione di sistemi per il controllo dei conferimenti di rifiuti speciali e assimilabili al circuito di raccolta dei rifiuti urbani da parte di piccole e medie imprese industriali, attività artigianali o commerciali.
Ø Se si esaminano la problematiche connesse all’attivazione della tariffazione volumetrica del servizio di raccolta e la conseguente evoluzione del sistema di raccolta (con il posizionamento dei contenitori condominiali o l’adozione della raccolta a sacchi “porta a porta”), si evidenzia ulteriormente che il modello organizzativo che fa perno sulla personalizzazione del servizio, è quello che meglio consente di adempiere agli obblighi di tariffazione secondo i concetti di responsabilità individuale previsti dal D.Lgs. n° 22/97.
5.2 Scelta del modello di raccolta e risvolti occupazionali
Un dato interessante della scelta di modelli di raccolta di tipo domiciliare rispetto a quelli con doppio contenitore è costituito dal maggiore impiego di forza lavoro attraverso l’ottimizzazione dei costi-benefici (i costi saranno più alti per il maggior impiego di personale). Tale risultato si raggiunge con la combinazione dei seguenti fattori:
a) La raccolta domiciliare ha più punti di fermata ma minori tempi dedicati (raccogliere un sacco è assai più rapido che alzare e svuotare un cassonetto, e magari dover pulire l’area circostante);
b) con il porta a porta non sempre è necessario fermarsi in tutti i punti di raccolta perché non tutte le utenze espongono il rifiuto ad ogni giro di raccolta; inoltre più utenze spesso si accordano “spontaneamente” per posizionare sullo stesso punto della strada più sacchi, riducendo ulteriormente il numero delle fermate;
c) in caso di utilizzo di compattatore con agente unico, se restano rifiuti all’esterno dei cassonetti l’operatore non può interrompere il giro per raccoglierli, è spesso necessario programmare un giro e una squadra di “rifinitura”;
d) il costo di investimento e di gestione dei mezzi piccoli e a vasca è nettamente inferiore a quello dei grandi mezzi auto compattatori usati per i cassonetti ;
e) normalmente si ha un minor costo per l’avvio al riciclaggio e al compostaggio piuttosto che per la collocazione in discarica.
Si suggerisce comunque di tenere presente che la realizzazione di una forma di gestione diversa può rappresentare un momento di passaggio ad una gestione integrata del flusso dei rifiuti permettendo di razionalizzare anche l’impiego di personale, a partire dal personale comunale che, a vario titolo, si occupa dei servizi di igiene ambientale, per passare al personale che lavora nei servizi in appalto.
6.1 Il regolamento comunale di gestione dei rifiuti
(art. 21 del D.Lgs. n° 22/97)
Il sistema di regole che sovrintendono la gestione dei rifiuti a livello comunale va definito con il Regolamento Comunale di gestione rifiuti previsto dall’art. 21 del D.Lgs. n° 22/97.
Questo documento, che sostituisce il Regolamento di smaltimento di cui Comuni si erano dotati ai sensi dell’art. 8 del DPR 915/82, prevede che i Comuni disciplinino la gestione dei rifiuti urbani, garantendone la tutela igienico-sanitaria in tutte le fasi. Esso stabilisce:
A ciò sarà opportuno aggiungere una parte su abrogazioni e norme transitorie, che appare particolarmente importante per gestire la fase di passaggio tra “vecchio” e “nuovo” ordinamento della gestione dei rifiuti.
Il “Regolamento tipo” per la gestione comunale dei rifiuti, approvato dal Commissario delegato con ordinanza n°159 del 26.07.2000, indica le linee guida, fermo restando che il Comune dovrà adattarlo alle scelte gestionali che metterà in atto nel corso della trasformazione del sistema di gestione dei propri rifiuti.
6.2 La trasformazione della tassa in tariffa
Il D.Lgs. n° 22/97, all’art. n° 21, prevede che i Comuni procedano, nell’ambito della più generale riorganizzazione del sistema di gestione dei rifiuti, alla trasformazione della tassa in tariffa.
Viene soppressa la tassa che regolava il pagamento dei servizi di smaltimento dei rifiuti solidi urbani e ad essi assimilati (comma 1).
La soppressione ha effetto dal 01/01/1999 (termine poi prorogato), o anche da prima se i Comuni intendono attivare il sistema tariffario in via sperimentale, comma 16).
Viene istituita una tariffa che dovrà coprire integralmente i costi per servizi relativi alla gestione dei rifiuti urbani e di pulizia di strade e aree pubbliche e di uso pubblico (comma 2), applicata a chiunque conduca locali o aree scoperte ad uso privato non costituenti accessorio o pertinenza dei primi (comma 3).
La tariffa è determinata dagli Enti Locali ed applicata e riscossa dagli Enti gestori del servizio (comma 9 e 13).
La tariffa si articola in due parti (comma 4):
· una quota determinata in relazione alle componenti essenziali del costo del servizio (riferite in particolare agli investimenti per le opere ed ai relativi ammortamenti) (parte fissa);
· una quota rapportata alle quantità dei rifiuti conferiti, al servizio fornito e all’entità dei costi di gestione, in modo da assicurare la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio (parte variabile).
Si prevede la definizione di una tariffa di riferimento (commi 5 e 6), articolata per fasce di utenza e territoriali, che costituirà la base per la determinazione della tariffa e per orientare e graduare nel tempo gli adeguamenti tariffari.
Il metodo normalizzato contiene le “regole fondamentali” da applicarsi a livello nazionale, affidando ampio margine alle comunità locali nella scelta degli standard di servizio, dei sistemi di misurazione delle quantità di rifiuti prodotti dalla singola utenza e delle modalità di articolazione della tariffa.
Nel 1999 è stato varato il provvedimento legislativo che definisce il metodo normalizzato e la tariffa di riferimento (DPR 158/99), che costituisce, con la circolare interpretativa diffusa dal Ministero dell’Ambiente il 7 ottobre 1999, la base per consentire a tutti i Comuni la trasformazione tariffaria (vedi regolamento tipo per l’applicazione della tariffa-Software per il piano finanziario-ANPA)
É opportuno sottolineare che i sistemi di raccolta domiciliari sono certamente più adatti al passaggio da tassa a tariffa, in quanto, potendo identificare il rifiuto realmente prodotto dalle singole utenze, si consente un’applicazione tariffaria in grado di attribuire la quota variabile in modo “puntuale”; nel caso invece di raccolta a contenitori stradali pluri-utenza, l’attribuzione deve avvenire utilizzando indici di produttività medi per classe di utenza, non consentendo quindi una politica tariffaria che sia veramente premiante per chi riduce la produzione di rifiuti e li indirizza verso il recupero.
Si ritiene utile
sottolineare l’importanza di riservare forme premianti per i Comuni che
intraprendano iniziative atte a prevedere il passaggio dalla TASSA alla
TARIFFA. Iniziative che potranno consistere in un contributo per l’analisi, la
rilevazione e la quantificazione delle utenze nonché per la progettazione del
passaggio dalla TASSA alla TARIFFA con successiva adozione del Sistema.
A questi Comuni,
se aggregati per A.T.O. o sub-A.T.O., sarà riservata una procedura prioritaria
nella assegnazione dei finanziamenti occorrenti per le attrezzature e/o gli
impianti necessari per la R.D.; in particolare sarà premiato il raggiungimento
delle corrette percentuali di copertura del servizio in tempi più rapidi di
quelli previsti dalla vigente normativa e la riduzione della percentuale di
evasione.
In questa logica,
ancor prima di aver realizzato la trasformazione tariffaria (in regime ancora
tarsu), è possibile cominciare ad applicare agevolazioni per le utenze che si
muovono in questa direzione, concedendo uno sconto a chi pratica in modo
certificabile il “compostaggio domestico” e studiando un sistema di
agevolazioni per chi conferisce il rifiuto riciclabile nel CCR.
6.3 Criteri per l’assegnazione delle risorse e delle premialità
I più avanzati criteri di assegnazione delle risorse definiscono modalità per l’assegnazione delle risorse ed eventuali indicatori e riserve di premialità (Vedi QCS – obiettivo 1-2000-2006-Unità di valutazione degli interventi pubblici – Ministero del Tesoro Bilancio e Programmazione Economica).
Appare pertanto importante fissare dei criteri che potranno essere utili per l’assegnazione delle risorse.
I criteri fondamentali per la preferenza nell’assegnazione delle risorse sono:
· Il raggiungimento dell’obiettivo: viene determinata una soglia da raggiungere, uguale per tutti determinata in base ad una performance media.
· La definizione di procedure: la soddisfazione di requisiti legati alla predisposizione di alcuni documenti ed atti in grado di garantire un livello di qualità e di standards predefiniti dalle sedi istituzionali competenti.
6.3.1
Obiettivi e soglie
da raggiungere
Vengono qui riportate le soglie e gli obiettivi, tenuto conto, anche, di quanto di volta in volta previsto dalle ordinanze ministeriale e da provvedimenti emanati dalla struttura commissariale.
A1. - Passaggio dalla TASSA alla Tariffa.
Ai Comuni che abbiano attivato le procedure per il passaggio dalla tassa alla tariffa può essere riconosciuta priorità nei finanziamenti di opere e/o infrastrutture per la R.D., in relazione al raggiungimento di obiettivi predeterminati e misurabili.
A2. – Recupero dell’evasione.
Ai Comuni che abbiano attivato le procedure per il recupero dell’evasione della tassa o tariffa può essere riconosciuta priorità nei finanziamenti di opere e/o infrastrutture per la R.D., in relazione al raggiungimento di obiettivi predeterminati e misurabili.
A3 - Attivazione Procedure per la definizione di P.C.R.D.
Ai Comuni che abbiano attivato e/o definito le procedure per il P.C.R.D., in stretta connessione con il “Piano di impresa di ambito”, può essere riconosciuta una priorità nei finanziamenti di opere e/o infrastrutture per la R.D., in relazione al raggiungimento di obiettivi predeterminati e misurabili.
A4 – Realizzazione del “Piano di Impresa” di ambito
I Comuni che abbiano manifestato l’intenzione o abbiano costituito Società di ambito e che abbiano predisposto e presentato alla Struttura commissariale il relativo Piano di impresa possono avere riconosciuta una priorità nel finanziamento di attrezzature e/o infrastrutture per la R.D.
A5 – Costituzione Società di ambito secondo i criteri de cui all’allegato 6
I Comuni che abbiano costituito Società mista e che abbiano manifestato disponibilità a costituire forme integrate per la gestione dei rifiuti possono avere riconosciuta una priorità nel finanziamento di attrezzature e/o infrastrutture per la R.D.
A6 – Raggiungimento obiettivi R.D.
Ai Comuni che abbiano dimostrato di avere superato di almeno il 10% la soglia di raccolta differenziata vigente al momento della presentazione dell’eventuale domanda può essere riconosciuta una priorità nel finanziamento di attrezzature e/o infrastrutture per la R.D.
Nella modalità di assegnazione delle risorse dovrà essere considerato il livello di soddisfacimento degli obiettivi raggiunti, definendo per questi indicatori un valore ponderale.
La fissazione del valore agli indicatori deve essere fissato preventivamente al bando della selezione e deve essere comunicato agli enti che concorreranno.
Un’importanza particolare riveste, comunque, il punto A4, dal momento che sarà il presupposto di qualsiasi finanziamento: il “Piano di impresa” dovrà contenere:
· l’impegno da parte degli Enti aggregati a raggiungere le corrette percentuali di raccolta differenziata,
· la descrizione puntuale delle modalità di raggiungimento di tali obiettivi,
gli elementi economici: costi gestionali da assumere in capo agli enti e costi di investimento di cui si chiede il finanziamento.
[1] Le esperienze raccolte nel manuale Anpa sembrano attestare che mediamente il costo di due giri settimanali di raccolta dell’”umido” con mezzi a vasca è sostanzialmente analogo a quello di un giro settimanale di raccolta del secco con compattatore