3. LINEE GUIDA PER LA RACCOLTA DIFFERENZIATA
3.1 Stato attuale
della raccolta differenziata
La situazione attuale può essere rappresentata sulla base di un censimento avviato dall’Ufficio del Commissario per l’Emergenza Rifiuti a seguito della circolare n°6/2000, inviata a tutti i Comuni dell’Isola.
Il suddetto censimento ha definito per ciascun Comune lo stato delle attività connesse alla gestione per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani per l’anno 1999; per l’anno 1997 e 1998 si sono utilizzati i dati proveniente dal PIER.
Le informazioni rese dai Comuni hanno riguardato:
1) dati generali sugli abitanti (residenti e stagionali), sulla superficie comunale, sui contribuenti (utenze domestiche e non domestiche) ed il gettito derivante dalla tassa sui rifiuti, sulla produzione di R.S.U.;
2) dati sulla raccolta differenziata (quantità per frazione raccolta, tipo di gestione adottata e suoi costi, sistemi di raccolta utilizzati, dati sulla logistica);
3) dati sul conferimento della parte indifferenziata (discariche utilizzate, quantità conferita, costi, stato della discarica utilizzata).
Sui dati restituiti dai Comuni occorre fare alcune considerazioni.
La realtà che allo stato si presenta in Sicilia è abbastanza articolata e complessa; tale constatazione viene maggiormente confermata nell’ambito della gestione delle attività connesse alla raccolta differenziata, dove, per la quasi totalità dei Comuni, si attuano forme di affidamento riferite a condizioni contrattuali difficilmente omologabili e dove spesso il controllo da parte dell’Ente affidante risulta difficile.
L’Ufficio del Commissario per l’Emergenza Rifiuti si è preoccupato di leggere i dati e verificarne l’attendibilità, provvedendo, di conseguenza, alla loro validazione.
3.2 Obiettivi e finalità della Raccolta Differenziata
Tutti i Comuni della Regione siciliana dovranno attuare o la raccolta differenziata monomateriale (un contenitore per ogni frazione) o, con alcune limitazioni, multimateriale (contenitore unico per più frazioni); in quest’ultimo caso, in particolare, dovranno utilizzare un contenitore unico per plastica, legno, alluminio ed acciaio ed uno separato sia per il vetro sia per la carta.
La raccolta monomateriale assicura una
maggiore purezza merceologica, cioè minori scarti da avviare allo smaltimento,
mentre quella multimateriale, a fronte di una maggiore comodità per l’utenza in
fase di conferimento, sconta una maggiore presenza di scarti non riciclabili,
per cui presuppone la presenza, a valle, di impianti per la selezione e la
valorizzazione della frazione secca proveniente da raccolta differenziata.
L’organizzazione della raccolta differenziata (che d’ora in poi potrà essere denominata, più semplicemente, R.D.) andrà progettata in modo da garantire il più possibile l’unitarietà degli interventi. I servizi di R.D. potranno essere diversificati in base alle peculiarità locali, in funzione, per esempio, della maggiore o minore densità abitativa, della produzione di rifiuti stagionali e/o di specifiche produzioni, ecc.
La predisposizione dei progetti di R.D. e dei “Piani di impresa”, redatti secondo le indicazioni di cui ai paragrafi successivi, deve avvenire tenendo conto del contributo di tutti i soggetti potenzialmente coinvolgibili sul territorio (associazioni di volontariato, associazioni ambientaliste, categorie produttive, specifiche utenze commerciali di servizio, etc..).
In linea generale, sotto il profilo dell’organizzazione e della gestione del sistema della Raccolta Differenziata si prevedono, sulla base dei singoli regolamenti comunali, le seguenti tipologie di raccolta:
a) il
servizio di raccolta monomateriale per le seguenti frazioni:
- frazione riciclabile secca come: carta, plastica, metalli, legno e vetro;
- frazione organica per la produzione di Compost;
- pile e farmaci scaduti.
b) il
servizio di raccolta monomateriale per le seguenti frazioni:
- frazione riciclabile secca come: carta, legno e vetro;
- frazione organica per la produzione di Compost;
- pile e farmaci scaduti;
e multimateriale per le seguenti frazioni
- frazione riciclabile secca come: plastica e metalli
c) il “Centro Comunale di Raccolta”
(che d’ora in poi potrà essere denominato, più semplicemente, C.C.R) per il
primo condizionamento delle frazioni già raccolte, nonché per il conferimento e
lo stoccaggio di altre frazioni conferite direttamente quali:
- legno, acciaio ed altri metalli;
- ingombranti (mobili, materassi, ecc.);
- beni durevoli (piccoli e grandi elettrodomestici, elettrici ed elettronici, ecc.);
- batterie ed accumulatori al piombo;
- oli esausti (minerali e vegetali);
- rifiuti urbani pericolosi;
- pneumatici;
- teli agricoli ed altri materiali in polietilene;
- inerti da circuito urbano.
3.2.1
La gestione integrata dei rifiuti per Ambito Territoriale Ottimale (A.T.O.)
L’art. 23 del D.Lgs. n° 22/97 identifica nelle Province (salvo diversa disposizione delle Leggi regionali) l’ambito territoriale ottimale per la gestione dei rifiuti. Nella nostra Regione è demandato al Commissario delegato, tramite le proprie strutture tecniche, l’individuazione degli ambiti di gestione anche a livello sub-provinciale, purché sia comunque assicurato il superamento della frammentazione della gestione.
L’Ordinanza commissariale n° 280 del 19 aprile 2001, richiamando l’art. 6 della Ordinanza ministeriale n°3072/2000, individua i Comuni sede di impianto e gli ambiti per la selezione e valorizzazione della frazione secca, A.T.O., (allegato A), nonché i Comuni sede di impianto e i sub-ambiti per la produzione di compost, sub-A.T.O,.(allegato B);
La successiva Ordinanza ministeriale n° 3190 del 22/03/2002, però, ridisegna le prospettive per il trattamento della frazione residuale a valle della raccolta differenziata, eliminando la necessità della produzione del combustibile derivato dai rifiuti (C.D.R.) e dà, quindi, mandato al Commissario di ridefinire il Piano degli interventi di emergenza (P.I.E.R.), anche per modificare la rigida impostazione impiantistica finalizzata alla realizzazione del sistema degli impianti di CDR.
Viene meno, in tal modo, la necessità della suddivisone, effettuata nel P.I.E.R., in A.T.O. e sub-A.T.O. a servizio del sistema impiantistico del C.D.R. e si possono estendere gli A.T.O. ed i sub-A.T.O. per la gestione integrata delle raccolte differenziate (materiale secco da R.D. e umido da R.D.) alla gestione integrata dei rifiuti, cioè anche alla gestione della frazione residuale a valle della raccolta differenziata, realizzando così quella sinergia nella gestione dei rifiuti che è alla base delle presenti “Linee Guida”.
3.2.2
Convenienze e opportunità dell’aggregazione sovra-comunale
Le suddette aggregazioni non sono soltanto un adempimento formale, ma il presupposto essenziale per il raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata, perché l’organizzazione sovra-comunale nella gestione dei rifiuti permette di ottenere economie nella gestione e uniformità nei rapporti con i soggetti coinvolti (enti pubblici, utenti, operatori, etc..).
Impostazione omogenea delle raccolte, economie di scala negli appalti, possibilità di rendere sovra comunali la gestione integrata dei rifiuti sono elementi dai quali appare evidente l’economicità di una gestione su una scala per bacini di utenza più ampi di quello locale.
3.2.3 Cenni a ruolo e funzioni dell’A.T.O.
Un’associazione di Comuni è senz’altro più “efficace ed efficiente” delle gestioni singole ed è in grado di offrire ai singoli Comuni i servizi già enumerati nei precedenti paragrafi, una volta che attui quanto previsto in tema di pianificazione della situazione territoriale e predisponga un idoneo “Piano di Impresa” che raccolga le indicazioni provenienti dai “Piani comunali”. La gestione in forma associata può, inoltre, offrire ai Comuni servizi sui seguenti temi:
·
Omogeneizzazione delle politiche di
riduzione del rifiuto
Da una gestione consortile di promozione e sostegno del compostaggio domestico alla stipula di accordi di programma per la riduzione degli imballaggi, alle misure di marketing ambientale che si realizzano più facilmente su ambiti territoriali legati alle catene distributive.
·
Omogeneizzazione della gestione delle
raccolte
Possono essere stabiliti criteri comuni per l’impostazione delle raccolte.
Dalla definizione di comuni progetti per l’introduzione del secco / umido e l’integrazione delle raccolte si passa all’unificazione degli appalti e, una volta venuti a scadenza quelli in corso, alla definizione di un “contratto unico” gestito a livello di ambito.
·
Omogeneizzazione degli strumenti
regolamentari
Un Regolamento comunale tipo di gestione
rifiuti viene adottato a livello di ambito. Poi i singoli Comuni lo adattano
alla specificità delle loro situazioni, ma i criteri di assimilazione, la
declaratoria degli imballaggi, eventuali servizi integrativi vengono gestiti a
livello di ambito (con omogeneità dell’offerta alle utenze, alle quali è
possibile offrire prezzi competitivi e semplificazione procedurale), perché
spesso si tratta di servizi che hanno bisogno di un certo bacino di utenza per
risultare economici.
·
Gestione del rapporto con Conai e
Consorzi di filiera per l’avvio al riciclaggio dei rifiuti da imballaggio
A trattare con Conai e Consorzi di filiera, per la definizione delle convenzioni per la consegna e il pagamento dei materiali raccolti, e per assicurare l’accesso agli impianti convenzionati non può essere solo il Comune singolo ma la Provincia o l’aggregazione di ambito, con il coinvolgimento della Provincia.
A livello sovra comunale è possibile
definire strutture di impiantistica di sostegno alla raccolta.
I Centri Consortili di Raccolta in area
Asi (eventualmente affiancati da un impianto di compostaggio dei solo scarti
vegetali) sono esempi di efficienza e concretezza.
Strutture di questo genere possono
costituire l’anello di completamento tra le raccolte stradali comunali e gli
impianti Conai o di compostaggio.
·
Definizione di linee guida e criteri
omogenei per la trasformazione della Tarsu in tariffa
E’ necessaria un’impostazione comune della definizione dei Piani finanziari, del metodo di suddivisione delle entrate tariffarie tra quota da attribuire alle utenze domestiche e alle altre utenze e tra parte fissa e variabile della tariffa, nonché della gestione omogenea delle politiche di agevolazione e riduzione.
Si deve arrivare alla gestione consortile della tariffa, con un unico ufficio tariffa di ambito capace non solo di gestirne la riscossione, ma di aiutare i Comuni nei calcoli e nella determinazione.
In definitiva una politica tariffaria comune e comunemente indirizzata alla riduzione del rifiuto e al suo avvio al recupero .
Una coordinamento di carattere provinciale è invece indispensabile per quanto riguarda la gestione degli impianti e delle condizioni alle quali i Comuni possono accedervi.
3.3 Procedura di attuazione
della gestione integrata
Quanto descritto nei paragrafi precedenti in merito alla raccolta differenziata non può prescindere dal problema della raccolta di tutti gli altri tipi di rifiuto. Le raccolte differenziate non devono essere aggiuntive rispetto alla tradizionale gestione del rifiuto indifferenziato, ma devono essere integrate a tale sistema, in modo da massimizzare le sinergie in termini di uomini, impianti ed attrezzature.
Nel successivo capitolo 4 viene analizzato il dettaglio tecnico di una gestione integrata limitata all’insieme delle raccolte differenziate, ma bisogna sempre tener presente che lo stesso criterio si deve applicare per raggiungere “a regime” l’integrazione di tutta la gestione dei rifiuti (ad esempio utilizzando, con opportuni accorgimenti tecnico-operativi, gli stessi mezzi e lo stesso personale per raccogliere, in giorni diversi, la frazione indifferenziata e le frazioni differenziate).
Solo in tal modo, infatti, sarà possibile compensare i costi della raccolta differenziata con la riduzione dei costi dovuta sia alla mancata raccolta e trasporto del rifiuto indifferenziato, sia del suo mancato smaltimento in discarica.
Per raggiungere l’obiettivo dello sviluppo della RD nella direzione della gestione integrata dei rifiuti non è possibile immaginare altra soluzione che una "Procedura di attuazione", che colga tutte le diverse condizioni e che sia articolata tenendo conto delle diverse potenzialità impiantistiche a disposizione ed in essere, nonché delle situazioni operative già presenti sul territorio.
I passi intermedi dello sviluppo della “Procedura di attuazione della gestione integrata”, correlati, quindi all’aumento delle percentuali di raccolta differenziata, sono:
A. Redazione ed adozione dei “regolamenti comunali”;
B. Redazione ed adozione dei “piani comunali di raccolta differenziata”;
C. Aggregazione dei Comuni e delle province per sub-ambito o per ambito territoriale ottimale, redazione e adozione dei “piani di impresa di ambito”, acquisizione dei mezzi e delle attrezzature, definizione del contratto di servizio “a risultato”, attivazione della gestione unitaria di ambito;
D. Attivazione delle convenzioni con i Consorzi di filiera;
E. Individuazione, progettazione e realizzazione delle isole ecologiche e dei C.C.R.;
F. Individuazione, progettazione e realizzazione degli impianti di compostaggio comprensoriali;
G. Individuazione, progettazione e realizzazione degli impianti di selezione e valorizzazione comprensoriali.
L’implementazione di quanto previsto nei punti C, F, G potrà portare un immediato incremento delle percentuali di raccolta differenziata, ma tutti i passi sopra elencati sono tra loro interconnessi e necessari per giungere ad una corretta gestione integrata dei rifiuti, economicamente conveniente, efficace ed efficiente, nel rispetto delle percentuali di raccolta differenziata previste dalla normativa.
Ogni aggregazione di ambito o di sub-ambito potrà scegliere un suo percorso per l’implementazione delle fasi sopra elencate, purché coerente con la pianificazione del Commissario per l’emergenza rifiuti e purché il percorso sia chiaramente finalizzato al raggiungimento, nel più breve tempo possibile, delle corrette percentuali di raccolta differenziata.
Il Regolamento Comunale di gestione rifiuti previsto dall’art. 21 del D.Lgs. n° 22/97 definisce il sistema di regole che sovrintendono la gestione dei rifiuti.
Il successivo capitolo 6.1 spiega nel dettaglio i contenuti che deve avere il “Regolamento”.
Allegato al presente documento come “Allegato 4” si trova il “Regolamento tipo” per la gestione comunale dei rifiuti, il quale indica le linee guida, fermo restando che il Comune dovrà adattarlo alle scelte gestionali che metterà in atto nel corso della trasformazione del sistema di gestione dei propri rifiuti.
Al momento in cui si avvia l’aggregazione di ambito di cui ai successivi capitoli, dovranno, però, essere stabilite norme regolamentari unitarie, integrando quelle dei singoli Comuni nel caso in cui il regolamento sia già adeguato allo schema emanato dalla Struttura commissariale (Ordinanza n°159 del 26/07/2000) e modificando le norme dei regolamenti dei Comuni che non abbiano effettuato il suddetto adeguamento, con l’obiettivo di arrivare ad un “regolamento di gestione di ambito”, in cui siano presenti le norme comuni e le regole che consentano di armonizzare i regolamenti dei singoli Enti.
3.3.2 PIANI
COMUNALI DI RACCOLTA DIFFERENZIATA (P.C.R.D.)
3.3.2.1 Criteri per la progettazione territoriale dei
servizi di raccolta differenziata
L’organizzazione dei servizi andrà progettata in modo da garantire il più possibile l’unitarietà dell’intervento; ciò non toglie che potranno essere diversificati i servizi sulla base delle peculiarità locali (es. centri a maggiore o minore densità abitativa, produzioni specifiche di rifiuti, ecc).
La predisposizione dei progetti deve avvenire tenendo conto del contributo che tutti i soggetti potenzialmente attivabili sul territorio possono offrire per la piena riuscita del progetto e per il raggiungimento degli obiettivi.
Pertanto dovranno essere opportunamente coinvolte categorie produttive specifiche (utenze commerciali, di servizio, grande distribuzione, ristoranti, mense, ecc.) utenze artigianali ed industriali, soggetti riutilizzatori, operatori del settore e le cooperative di cui all’art 1, comma 1, lettera “b” L. 381/91 ed Associazioni di volontariato, Associazioni ambientali.
Per la redazione dei progetti territoriali di raccolta differenziata dovranno essere tenuti presente i seguenti elementi di base:
1. dimensione e tipologia del territorio:
· densità abitativa;
· distanze tra i diversi centri;
· struttura residenziale (zone ad elevata densità abitativa popolare, residenziali, commerciali, zone ad elevata presenza di uffici, zone artigianali/industriali, zone agricole, presenza di strutture sanitarie);
· sistema viario.
2. dimensione demografica
· popolazione residente;
· popolazione fluttuante e periodi di maggior presenza.
3. sistema socio culturale (“propensione” alla raccolta differenziata e possibilità di successo delle azioni programmate).
4. quantità di rifiuti prodotti, distinguendo i rifiuti nei flussi prioritari:
· rifiuti solidi urbani interni (domestici e non);
· rifiuti ingombranti;
· rifiuti assimilabili da attività produttive;
· rifiuti da spazzamento stradale;
· rifiuti da raccolta differenziata;
5. dinamiche della produzione (indicazione delle punte di produzione, produzioni settimanali, mensili);
6. qualità dei rifiuti prodotti
· effettuazione di analisi merceologiche e chimico fisiche per ciascuna area di raccolta; l’individuazione del campione statisticamente rappresentativo dell’intero territorio andrà effettuata tenendo conto delle seguenti variabili:
¨ aspetti demografici;
¨ morfologia riferita alle caratteristiche degli insediamenti;
¨ presenza di attività produttive;
· Il numero di campionamenti dipenderà dalla omogeneità del territorio considerato e dalla sua estensione; il campionamento andrà comunque effettuato tenendo conto:
¨ della stagionalità;
¨ delle presenze turistiche rilevanti;
¨ dell’esistenza di attività commerciali, di servizio e produttive;
¨ delle attività in essere di raccolta differenziata al fine di quantificare la sottrazione di materiali a monte del conferimento di rifiuto indifferenziato;
7. analisi quali-quantitativa delle utenze dei servizi:
· individuazione del numero di utenze “domestiche”
· individuazione di altre utenze potenzialmente coinvolgibili in iniziative dedicate, quali,:
¨ negozi (alimentari e non);
¨ esercizi commerciali;
¨ ristoranti, mense, alberghi;
¨ collegi, comunità, case di riposo;
¨ studi professionali ed ambulatori;
¨ strutture sanitarie;
¨ scuole, uffici pubblici ed attività di servizio;
¨ attività industriali ed artigianali;
8. stato di fatto della raccolta e dello smaltimento:
· abitanti serviti;
· operatori di raccolta;
· frequenze di raccolta;
· mezzi impiegati;
· numero di addetti;
· tipologia degli impianti;
· struttura dei servizi di raccolta differenziata (numero contenitori, frequenze di svuotamento, rese quantitative )
9. presenza di operatori del recupero:
· centri di stoccaggio privati;
· centri di trattamento privati;
· utilizzatori finali;
· presenza attiva di gruppi del volontariato
L’analisi del territorio e delle dinamiche di formazione dei rifiuti, consente la definizione del progetto di raccolta secondo la seguente articolazione:
à numero e localizzazione dei contenitori;
à frequenza di svuotamento;
à numero di mezzi e tempi di percorrenza;
à frequenze di raccolta domiciliare;
In molte realtà locali, per andare quanto prima verso l’unificazione della gestione operativa dei rifiuti sarà necessario:
· il rinnovare l’appalto scaduto sulle “raccolte differenziate” per un breve periodo, con l’inserimento di modalità di gestione suggerite nei paragrafi successivi;
· rinegoziare i contenuti operativi delle raccolte (secco / umido) dell’appalto appena assegnato per cercare di trasformarlo in un appalto per la gestione integrata del sistema di raccolta (in particolare andrà studiato l’inserimento di quelle raccolte i cui processi di gestione sono maggiormente integrabili con quelle del secco residuo e dell’umido dal punto di vista dell’ottimizzazione di processi e risorse – uomini, mezzi, turni, percorsi, ecc.)
3.3.2.2
I Piani comunali di raccolta differenziata:
contenuti e metodologie
I criteri e i contenuti per la progettazione territoriale dei servizi di raccolta differenziata di cui al paragrafo precedente dovranno costituire gli elementi per la redazione del Piano Comunale di raccolta differenziata, che d’ora in poi potrà essere denominato, più semplicemente, P.C.R.D..
I piani comunali di raccolta differenziata saranno redatti tenendo conto del fatto che i loro risultati dovranno confluire nel “Piano di impresa” dell’ambito cui il Comune appartiene, nonché delle caratteristiche territoriali delle zone interessate, suddividendo le aree urbane in almeno tre livelli territoriali (aree intensive, semintensive, estensive) e prevedendo ed ubicando delle strutture ed infrastrutture idonee alla R.D..
Il Piano dovrà, pertanto, prevedere almeno i seguenti elaborati:
a) Corografia generale dell’area a scala opportuna dell’intero territorio comunale;
b) Cartografia a scala adeguata dell’intero territorio comunale (1:10.000 – 1:5.000) con la zonizzazione dell’area urbana in almeno tre tipologie urbanistiche (zona intensiva, semintensiva, estensiva);
c) Cartografia a scala adeguata (1:5.000 – 1:2.000) con la ubicazione delle infrastrutture a servizio della R.D. (Isole Ecologiche, Centri Comunali di Raccolta, Centri Comprensoriali di selezione e valorizzazione, Compostaggio, impianti dell’offerta aggiuntiva del sistema industriale);
d) Cartografia dello strumento urbanistico vigente e/o in itinere;
e) Apposita relazione illustrativa che contenga i seguenti elementi:
1) Rapporto con gli strumenti di programmazione e pianificazione generali e di settore (Piani paesistici, P.R.G., Piani Particolareggiati, P.I.E.R., etc.);
2) Stima della produzione quali-quantitativa nel bacino urbano di riferimento di R.S.U., R.S.A., R.U.P., fanghi provenienti da impianti di depurazione di reflui civili, verde pubblico, R.S.I.;
3) Obiettivi di riciclaggio del bacino comunale e flussi del materiale recuperato con la R.D.;
4) I sistemi organizzativi proposti per il bacino comunale articolati per categorie merceologiche della R.D. nonché descrizione delle macchine ed attrezzature per la R.D.. I precedenti punti 1, 2 e 3, dovranno essere integrati da idonee tabelle che consentano una lettura agevole della qualità e quantità dei rifiuti prodotti, nonché degli obiettivi del riciclaggio articolati per categorie merceologiche o per aree urbane;
5) Descrizione dell’incidenza economica articolata per costi/abitante e/o utente, costi kg/raccolto, costi/addetto, costi rifiuti raccolti/addetto ed altri parametri;
6) Descrizione dei tempi e dei modi del passaggio da tassa a tariffa e raffronto economico con la situazione attuale di cui al punto 5.
7) Descrizione dei sistemi di controllo di qualità e verifica e controllo che si vogliano adottare, nonché le misure che si adotteranno per il contenimento della produzione dei rifiuti e della loro incidenza nel sistema ambientale del territorio di riferimento.
3.3.3
AGGREGAZIONI DI AMBITO PER LA GESTIONE INTEGRATA DEI RIFIUTI
Il superamento della logica comunale si attua con la realizzazione degli Ambiti Territoriali Ottimali per la gestione integrata dei rifiuti, che d’ora in poi potranno essere denominati, più semplicemente, A.T.O., che possono essere suddivisi in sub-ambiti per la gestione integrata dei rifiuti, che d’ora in poi potranno essere denominati, più semplicemente, sub-A.T.O..
All’interno di ciascuno degli A.T.O. o sub-A.T.O., pur tenendo conto delle diverse realtà territoriali, si dovrà:
· attuare modelli gestionali unitari e integrare i Piani comunali di raccolta differenziata di cui al capitolo 3.3.2 nel “Piano di impresa” di ambito,
· stabilire norme regolamentari unitarie, integrando quelle dei singoli Comuni nel caso in cui il regolamento sia già adeguato allo schema emanato dalla Struttura commissariale con Ordinanza n°159 del 26.07.2000 e modificando le norme dei regolamenti dei Comuni che non abbiano effettuato il suddetto adeguamento,
· stabilire condizioni comuni per l’accesso agli impianti di ambito,
· perequare i costi dei servizi per tutti i Comuni dell’aggregazione,
· raggiungere gli obiettivi prefissati di raccolta differenziata.
3.3.3.1
LA SOCIETA’ DI AMBITO PER LA GESTIONE INTEGRATA DEI RIFIUTI
In ottemperanza all’articolo 2 bis dell’Ordinanza di emergenza dei rifiuti in Sicilia n°2983 del 31/05/1999 e sue modificazioni ed integrazioni, che fa carico al Commissario delegato di promuovere ed organizzare una gestione unitaria dei rifiuti urbani ai sensi dell’articolo 23 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n.22 in ciascun ambito territoriale ottimale, individuando ed attuando le forme e i modi di cooperazione tra la provincia ed i Comuni in ciascun ambito o sub-ambito territoriale ottimale per la gestione integrata dei rifiuti e per l’esercizio associato delle funzioni amministrative in materia di gestione dei rifiuti urbani, viene emanata la Circolare n° 3222 del 30 marzo 2001, che invita i Comuni ad aggregarsi, preannuncia l’invio di uno schema di Statuto per l’attuazione del modello organizzativo unitario per la gestione del ciclo integrato dei rifiuti (Società di ambito) e, di conseguenza, invita ad istituire un apposito capitolo nel bilancio comunale, nonché a tener conto dell’avvio di tale realtà in sede di eventuale rinnovo dell’appalto dei servizi di r.s.u..
Tale schema di Statuto, sottoposto, preliminarmente, all’attenzione dell’ANCI Sicilia e dell’U.R.P.S., accogliendone suggerimenti che hanno contribuito a renderlo ancora più aderente alle realtà locali, viene inviato, in data 22 Aprile 2001, alle Province ed ai Comuni raggruppati per sub-ambiti territoriali ottimali (sub-A.T.O. di cui all’allegato B dell’Ordinanza 280/01), con l’invito a rispettarne i principi ispiratori e ad approntare un “Piano di impresa” da presentare alla Struttura commissariale, anche al fine di verificare la possibilità di reperire risorse finanziarie per contribuire al finanziamento in conto capitale per gli impianti e le attrezzature.
Come allegati al presente documento si trovano, e di seguito vengono descritti, alcuni “documenti tipo”, che hanno la duplice funzione di indicare le linee guida secondo cui si devono essere redatti gli Statuti delle aggregazioni di ambito e di fornire i documenti già pronti per l’utilizzo.
La Società per la gestione integrata dei rifiuti deve essere dotata della massima flessibilità gestionale, ma, allo stesso tempo, deve essere sottoposta ad uno stretto controllo pubblico, per la delicatezza della materia, per il suo carattere di servizio pubblico essenziale e, soprattutto, per il fatto che la Sicilia di trova in uno stato di emergenza.
Le fasi che devono portare alla costituzione della Società devono essere coordinate dalla Provincia regionale, così come detto nel paragrafo precedente, e prevedere adeguate forme di concertazione e di coinvolgimento dei Comuni appartenenti all’A.T.O. o sub- A.T.O..
Per i Comuni che, nonostante i reiterati inviti, non partecipino alla fase di costituzione della Società o, pur partecipando, decidano di non aderire, ferma restando la prerogativa del Commissario di provvedere alla relativa associazione così come previsto dall’art. 2 bis dell’Ordinanza n° 2983/99 e sue modifiche ed integrazioni, sono previste, all’art. 7 dello Statuto, delle specifiche penalizzazioni al momento del loro ingresso nella Società.
Nel caso, poi, che i Comuni abbiano dei contratti già stipulati con delle precise scadenze temporali, sarà necessario predisporre un piano di avvio della società, che tenga conto delle singole realtà, con una partenza scaglionata dei vari servizi.
E’ stato previsto, in tal caso, che i suddetti Enti partecipino comunque alle spese generali di organizzazione del servizio.
Proprio per evitare quanto sopra, nella già citata circolare n° 3222 del 30 marzo 2001 si invitavano i Comuni a porre attenzione al momento degli eventuali rinnovi dei contratti di appalto dei vari servizi di nettezza urbana.
I principi che stanno alla base dello Statuto sono i seguenti:
- L’aggregazione deve essere realizzata tra i Comuni di uno o più sub-A.T.O. e la corrispondente Provincia regionale (art. 1, primo comma):
“E’ costituita una Società per azioni a
partecipazione pubblica locale, con capitale interamente pubblico o misto ex
art. 22 della legge 142/1990, come recepito dalla Regione siciliana con legge
n°48/91 e successive modifiche ed integrazioni, per la gestione integrata dei
rifiuti solidi urbani di competenza dei Comuni e della Provincia regionale
di__________ nel/nei sotto ambito/i _____________________________,
individuato/i nel Decreto del Vice Commissario delegato per l’emergenza nel
settore dello smaltimento dei rifiuti nella Regione Sicilia n° 280 del 19/04/2001”.
- Lo Statuto proposto è quello di una società per azioni (S.p.A.) per la sua maggiore flessibilità operativa, ma il soggetto che si costituisce può essere una società di capitali (S.p.A. o S.r.l.) a anche un Consorzio, purché tutti i Comuni del sub-A.T.O. o A.T.O. e la Provincia regionale abbiano avuto la possibilità di partecipare alla fase di costituzione del soggetto stesso e quest’ultima anche la possibilità di esercitare la funzione di coordinamento ai sensi dell’art. 23 del D.Lgs n° 22/97;
- È, poi, indispensabile che il soggetto che si costituisce permetta di attuare quanto previsto nei successivi punti dello Statuto e, in particolare, all’art. 5 primo comma:
“La Società ha per oggetto principale la
gestione diretta di pubblici servizi municipali e provinciali in materia di
rifiuti in conformità alla legislazione vigente, affidate dai Comuni e dalla
Provincia sulla base di un Piano di impresa e regolati con apposito Contratto
di servizio, come di seguito specificati:
Servizi
principali
§
raccolta differenziata;
§
esercizio di servizi di raccolta, trasporto, recupero,
riciclaggio e smaltimento di rifiuti solidi urbani pericolosi e non pericolosi,
di rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi, spazzamento delle vie, delle
aree e degli edifici pubblici, scerbamento e sterramento di strade ed aree
comunali e provinciali aperte al pubblico, pulizia delle caditoie stradali,
dentro e fuori i centri urbani, dei rifiuti abbandonati lungo i litorali marini
e nelle aree naturali protette comprese nel sotto-ambito
§
progettazione, costruzione e gestione di impianti per il
trattamento, la valorizzazione e la collocazione temporanea e definitiva di
rifiuti;
§
progettazione, realizzazione e gestione di ogni altro
impianto per il trattamento dei rifiuti;
§
bonifica di siti contaminati da attività di smaltimento dei
rifiuti;
§
risanamento ambientale di territorio danneggiato dalla
presenza di discariche abusive (art. 160, 3 comma, l.r. n°25/93);
Servizi
accessori ……………
……… la Società,
inoltre, su richiesta dei singoli Comuni soci e della Provincia regionale, può
effettuare per loro conto ulteriori servizi ambientali, da regolare con
apposita convenzione aggiuntiva al Contratto di servizio, ai sensi del co. 5
del’art. 2 del D.L.vo 22/97”
e art. 5, ultimo comma:
“Solo quando non sia possibile impostarli in
termini di piano di impresa da realizzare in proprio o in casi eccezionali,
imprevisti ed imprevedibili la Società può affidare a terzi incarichi, lavori,
studi in ambito ambientale, nonché la progettazione e la costruzione di
impianti e opere e, limitatamente al periodo necessario alla Società per
organizzarla in proprio, la gestione di impianti e la prestazione dei servizi
connessi.”
- Il soggetto che si costituisce deve avere come scopo la gestione integrata dei rifiuti secondo quanto previsto nell’art. 4 primo comma e seguenti:
“La costituzione della Società ha per scopo la gestione unitaria ed integrata dei
rifiuti solidi urbani secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità
negli ambiti e/o sub-ambiti ottimali di cui all’art. 1, in aderenza alle
direttive dell’Unione Europea e alle vigenti disposizioni normative nazionali e
regionali in materia di rifiuti, nonché la realizzazione di un integrato
sistema di verifica concernente il versamento della tassa sui rifiuti e la
corretta gestione del sistema della tariffa,”
nonché quanto previsto
dall’art. 6, comma primo e seguenti:
“I servizi
principali di cui all’art. 5 dovranno essere tutti obbligatoriamente affidati
alla Società da parte dei Soci.
Le modalità di affidamento saranno le
seguenti:
………………
I servizi
accessori di cui all’art. 5 potranno essere affidati alla Società da parte dei
Soci.
……………………
Per i1
perseguimento dell’oggetto sociale, la Società svolge le funzioni amministrative
e fiscali di competenza dei Comuni e della Provincia regionale ivi comprese
quelle per l’applicazione di sanzioni amministrative, e quelle di riscossione
della TARSU e/o Tariffa per gli r.s.u. nei confronti degli utenti.
La Società è
competente a stipulare le convenzioni con i consorzi di filiera e a riscuotere
il contributo dovuto dai medesimi consorzi per le frazioni di raccolta
differenziata conferite alle piattaforme CONAI.”
-
Uno dei principi fondamentali che dovranno essere alla
base dell’aggregazione è quello della perequazione dei costi (art. 6, comma 3):
“Il costo di ciascun servizio principale
svolto dalla Società dovrà essere perequato per tutti gli Enti soci
appartenenti allo stesso sub-ambito, prescindendo dalla localizzazione degli
impianti e da tutta l’organizzazione del servizio,”
-
L’organico deve essere costituito riutilizzando, per
quanto possibile, il personale già impegnato nei servizi di igiene ambientale
da parte dei vari enti e rispettando il principio di proporzionalità rispetto
ai servizi affidati (art. 6 , comma 6):
“Per l’erogazione dei servizi la Società
dovrà dotarsi di un organico che dovrà essere previsto nel piano di impresa di
cui agli artt.5, 6 e 26 e che dovrà provenire, quanto al personale dei livelli
___, ___, ___, ___, nell’ordine di priorità: ………..”
-
Il conferimento di beni ed
attrezzature all’atto dell’ingresso nella società da parte degli enti pubblici
deve essere opportunamente regolato in modo che possano essere compensati
conferimenti di beni da parte dei soci pubblici (art. 7 comma 8):
“ Nel caso che vi sia all’atto
della costituzione della Società anche conferimento di attrezzature, mobili
registrati e immobilizzazioni varie da parte di un ente, tale conferimento verrà
effettuato in conto gestione e la Società provvederà ad elaborare un piano di
riequilibrio triennale, che compensi la differenza mediante un minor costo del
servizio rispetto agli altri Enti soci.”
-
Modalità dell’eventuale
ingresso di un socio privato:
E’ previsto che le società possano operare anche in assenza di socio
privato, in particolare l’art. 7, commi 9 e 10, prevede l’eventuale ingresso
del socio privato e le relative modalità, per far sì che le azioni da vendere
siano correttamente valutate e per evitare che venga meno la quota
maggioritaria pubblica.
“La Società potrà, ove ne ravvisi l’opportunità, scegliere un
partner privato, a mezzo bando pubblico, per una percentuale azionaria massima
pari al 49%.
Il valore delle azioni da
bandire è calcolato alla data in cui viene pubblicato il relativo bando,
attribuendo ad esse valore di scambio commisurato al reale patrimonio della
Società. La vendita delle azioni è imputabile proporzionalmente alle quote di
partecipazione della parte pubblica con il duplice limite del possesso del 51%
di capitale della parte pubblica e del possesso di almeno una azione da parte
di ogni Socio pubblico”.
-
Sono, poi, previsti ulteriori
accorgimenti perché il privato non possa mai superare la quota del 49%, in particolare
all’art. 10:
“Nel caso in cui la Società
deliberi l’ingresso di un Socio privato e, comunque, anche successivamente, per
tutta la durata della Società, le quote in mano pubblica dovranno comunque
rappresentare almeno il 51% del capitale.
La condizione di cui al comma che precede dovrà essere rispettata
anche in caso di nuove emissioni azionarie.”
ed all’art. 9 comma 1:
“Nel caso di vendita di
azioni da parte di un Socio pubblico, questa deve riguardare l’intero pacchetto
azionario e potrà avvenire solo tra soggetti della parte pubblica.”
-
Modalità di utilizzo degli
eventuali finanziamenti pubblici:
si è previsto un sistema di finanziamenti pubblici a fronte, da parte
degli Enti, di precisi impegni, di adeguate capacità progettuali e di precise
volontà programmatorie; tale sistema di finanziamenti ha, però, bisogno di
adeguate garanzie. Anche a tale scopo è stato inserito il già citato comma 10
dell’art. 7 per evitare che il socio di parte privata, se presente, si
avvantaggi del finanziamento pubblico; inoltre, l’art. 7 comma 6
impone di disciplinare le modalità di assunzione di nuove quote in caso di
aumento del capitale sociale, ad esempio per il finanziamento pubblico con
conferimento di beni e/o attrezzature; in tal modo il socio privato potrà
partecipare con una analoga quota per mantenere costante la propria
partecipazione o ridurre proporzionalmente la propria partecipazione azionaria.
.
“Nel caso di aumento del
capitale sociale per il conferimento di beni e attrezzature, sia da parte dei Soci
pubblici, sia da parte dei Soci privati, la relativa delibera assembleare
disciplinerà le modalità di eventuale partecipazione dei Soci alla
sottoscrizione delle nuove quote.”
-
Costituzione della compagine
sociale.
La partecipazione societaria dei Comuni deve essere rigidamente in
funzione della popolazione residente, mentre per quella della Provincia si è
previsto un limite (art. 7, comma 1):
“La percentuale di
partecipazione alla Società è determinata in ragione del numero di abitanti
residenti in ciascun Comune sulla base degli indici ISTAT al 31 dicembre
dell’anno precedente alla data di costituzione della Società, detratta la quota
azionaria spettante alla Provincia.
La Provincia Regionale può
detenere una percentuale massima del 10% delle azioni spettanti ai Soci
pubblici, e comunque non superiore alla percentuale del Comune socio con la
popolazione massima.”
-
Modalità di ingresso di nuovi
soci pubblici (art. 7 comma 11).
Dal
momento che può accadere che non tutti gli enti appartenenti all’ambito o al
sub-ambito entrino contemporaneamente nella società, è stata disciplinata
l’eventualità di ingresso in una fase successiva, prevedendo adeguate
penalizzazioni, applicabili, però quando la fase di costituzione della società
sia avvenuta con le forme adeguate di concertazione e di coinvolgimento dei
Comuni appartenenti all’ambito o sub-ambito e la Provincia.
“In caso di richiesta di
ingresso di nuovi Soci pubblici appartenenti al sottoambito, successivamente
alla costituzione della Società, si procederà ad una nuova ripartizione del
capitale sociale della parte pubblica, basata sulla popolazione residente in
ciascun Comune, con il limite del possesso di almeno una azione da parte di
ogni Socio pubblico e nel rispetto di quanto stabilito al quarto paragrafo del
presente articolo per la quota azionaria della Provincia Regionale.
Nel caso in cui l’adesione
alla Società avvenga dopo la data di costituzione e comunque entro un anno
dalla stessa, la sottoscrizione delle azioni da parte dell’Ente avviene al valore
nominale al momento della costituzione della Società.
Successivamente a tale data
il Comune dovrà versare alla Società, oltre il valore nominale delle azioni
sottoscritte, un sovra prezzo per ogni ulteriore anno di ritardo oltre il primo,
calcolato sulla differenza tra valore reale e valore nominale delle azioni: 10%
del suddetto valore per il primo anno, 25% per il secondo, 45% per il terzo,
70% per il quarto, 90% per il quinto; dopo il quinto anno alle azioni sarà
attribuito valore di scambio commisurato con il reale patrimonio della Società
al momento dell’adesione.”
-
Modalità di partecipazione
alle spese generali (art. 7 comma 5).
I
Comuni che partecipano alla Società ma non affidano i servizi debbono comunque
sostenerne le spese generali, anche per incentivare l’affidamento dei servizi
alla società nei tempi più brevi possibile:
“L’Ente che aderisce alla Società è comunque obbligato a
partecipare alle spese generali di amministrazione proporzionalmente alla
propria percentuale azionaria, indipendentemente dall’attivazione specifica di
servizi da parte della Società.”
- Alienazione di azioni (articolo 9)
Sono
state previste precise condizioni nel caso di alienazione di azioni sia della
parte pubblica che della parte privata:
“Nel caso di vendita di
azioni da parte di un Socio pubblico, questa deve riguardare l’intero pacchetto
azionario e potrà avvenire solo tra soggetti della parte pubblica.
I Soci pubblici hanno diritto
di prelazione proporzionalmente alla partecipazione già posseduta. Il prezzo di
acquisto sarà quello relativo alla quota parte del capitale della Società, al
valore nominale di sottoscrizione.
Nel caso di vendita delle
azioni da parte del Socio privato, questa deve riguardare l’intero pacchetto
azionario.
I Soci pubblici hanno diritto
di prelazione in quote proporzionali a quelle già possedute.
Il Socio privato che voglia
vendere la propria quota dovrà darne comunicazione scritta mediante
raccomandata con avviso di ricevimento al Consiglio di amministrazione ed agli
altri Soci, indicando il valore nominale della quota, il prezzo richiesto e le
condizioni di pagamento.
Ciascun Socio potrà
comunicare al Socio cedente la propria volontà di acquistare, mediante
raccomandata con avviso di ricevimento che dovrà pervenire entro trenta giorni
dalla ricezione della offerta, una quota proporzionale a quella già detenuta e,
per il caso non tutti i Soci esercitino il diritto di prelazione, l’eventuale
ulteriore quota che è disposto ad acquistare.
Nel caso in cui il diritto di
prelazione non venga esercitato in tutto o in parte, il trasferimento delle
azioni ad un diverso Socio privato è subordinato, ai sensi dell’art. 2355 del
C.C. al possesso dei requisiti ed alle condizioni contenute nel bando di
selezione del Socio privato.
La procedura per
l’accertamento per la sussistenza dei requisiti e del rispetto delle condizioni
del bando è rimessa al Consiglio di Amministrazione che provvede con apposita
Delibera.
…………
Resta fermo, comunque, che
l’alienazione delle azioni e l’effettuazione di operazioni che ne limitino la
piena disponibilità, a favore di terzi, non potrà aver luogo qualora
comportasse il venir meno dei requisiti di mantenimento della partecipazione di
maggioranza a soggetti pubblici locali.”
-
Consiglio di Amministrazione
(art. 17 comma 1 e seguenti).
È
prevista la riserva di un Consigliere di amministrazione alla Provincia, al
fine di poter esplicare il proprio ruolo di impulso e coordinamento, ed uno per
i Comuni inferiori a 10.000 abitanti, al fine di garantire loro un ruolo e,
quindi, una tutela dei propri interessi che, spesso, sono diversi rispetto alle
altre tipologie di Comuni, indipendentemente dal numero di abitanti.
“La Società è amministrata da
un Consiglio di Amministrazione composto da un minimo di 5 ad un massimo di 7
membri, compreso il Presidente ed il Vice Presidente, eletti dall’Assemblea,
che ne determina il numero.
Gli Amministratori non
possono cumulare altra carica pubblica istituzionale (Amministratori di Enti
Pubblici territoriali locali e/o di altri Enti Pubblici, etc..) e debbono avere
esperienza manageriale nel settore.
Il primo Consiglio di
Amministrazione è nominato con l'atto costitutivo.
La nomina di un Consigliere è
riservata alla Provincia, ai sensi dell’articolo 2458 codice civile.
La nomina di un Consigliere è riservata
ai Comuni con meno di 10.000 abitanti, ai sensi dell’articolo 2458 codice
civile.
Ove sia presente un Socio privato, a lui
spetterà la nomina di un Consigliere se la sua quota di partecipazione è uguale
o inferiore al 25% del capitale della Società; di due Consiglieri, se la sua
quota è maggiore del 25% ed il totale dei Consiglieri di Amministrazione è
superiore a 5. La delibera di aumento di capitale che sarà presa per consentire
l’ingresso del Socio privato modificherà il presente statuto onde determinare
le modalità di tali nomine.”
-
Amministratore delegato (art.
21)
Sono
previste delle modalità di scelta sia dell’Amministratore sia dei Sindaci, che
consentano di tutelare e lasciare il controllo della società alla parte
pubblica, pur prevedendo che la parte privata, se presente, abbia la necessaria
autonomia gestionale:
“L'Amministratore delegato viene scelto dal
Consiglio al proprio interno, ma, se è presente un Socio privato, esso dovrà
essere scelto su indicazione dei Soci pubblici. In questo caso, il Socio
privato avrà diritto a designare il Direttore generale.”
-
Composizione collegio sindacale (art. 24)
Analogamente
per la scelta del Collegio sindacale:
“Il Collegio Sindacale, è costituito da 3
(tre) Sindaci Effettivi compreso il Presidente e 2 (due) Supplenti.
L'elezione avverrà con le stesse modalità
previste per il Consiglio di Amministrazione.
Al momento dell’ingresso del Socio privato
con una quota di partecipazione al capitale superiore al 35%, il Collegio
sindacale decade e dovrà essere ricostituito, riservando al Socio pubblico due
Sindaci effettivi ed uno supplente ed al Socio privato la nomina di un Sindaco
effettivo e di un supplente.”
-
Approvazione bilancio (art.
26)
In
sede di approvazione del bilancio è, poi, fondamentale la destinazione
dell’utile e l’approvazione contestuale del Piano di impresa che impegna la
società all’attivazione dei servizi ed indica le modalità di reperimento dei
fondi:
“L’Assemblea
ordinaria approva il bilancio, delibera sulla destinazione dell’utile netto di
esercizio e ne determina la distribuzione anche tenendo conto, su base
pluriennale, dell’esigenza di offrire un’equa remunerazione al capitale
investito.
L’Assemblea
ordinaria delibera anche in ordine alle tariffe del servizio, nel rispetto
della normativa vigente, e tenendo conto del criterio di perequazione.
L’Assemblea ordinaria, prima dell’inizio del
successivo esercizio finanziario, approva il Piano di impresa pluriennale,
obbligatorio per ogni linea di attività, contenente la previsione del tasso di
copertura del servizio, nel rispetto delle prescrizioni delle norme di finanza
locale, nonché le tariffe, nel rispetto della normativa vigente e del criterio
di perequazione.”
Viene proposto uno schema di Delibera di adesione sia per i Comuni sia per la Provincia nell’Allegato 7, ai sensi della legge 8/6/90 n° 142 e sue modificazioni ed integrazioni.
In particolare viene proposta la forma della società di capitali per la proprietà, la gestione degli impianti e per l’erogazione del servizio.
Il capitale può essere interamente pubblico o misto a maggioranza pubblica.
La Delibera proposta è di competenza del Consiglio e delega alla Società, contestualmente all’adesione, le competenze in capo all’Ente in materia di gestione dei rifiuti, affidando, contemporaneamente i relativi servizi:
“Con decorrenza dalla data in cui la
società____________ comunicherà l’inizio dell’espletamento del servizio di
gestione dei rifiuti, le attività di competenza del Comune nel campo della
gestione dei rifiuti vengono delegate alla Società, in particolare cessa il
servizio effettuato dal Comune e, in pari data, i beni, le attrezzature ed il
personale, le relative funzioni gestionali, amministrative e fiscali (con il
limite di percentuale di copertura del costo del servizio previsto in materia
dalla norme di finanza locale) vengono conferite alla società per azioni, ivi
compresa la riscossione della tariffa nei confronti dei cittadini – utenti per la parte a loro carico e del contributo dovuto dai consorzi di filiera
associati al CONAI;”
Viene, inoltre, dato mandato all’organo esecutivo di:
“approvare il Piano di impresa, ispirato al
principio della gestione integrata del ciclo dei rifiuti, alla massima
riduzione del materiale da smaltire in discarica, alla perequazione dei costi
tra i comuni dello stesso (sub-)ambito e articolato per singolo servizio, con
l’indicazione del relativo costo e dell’eventuale ricavo, nonché il contratto
di servizio con il quale viene definita la modalità di svolgimento del
servizio, gli standard di qualità, le modalità di controllo e definito il
corrispettivo annuo da pagare alla società;
individuare concretamente i beni, le
attrezzature ed il numero di personale da assegnare alla società, in relazione
alle previsioni dello Statuto e a quanto sarà previsto nel piano di impresa;”
ed
autorizzato il competente funzionario della Struttura burocratica dell’Ente a
porre in essere gli atti necessari all’avvio della società:
“Autorizzare il Dirigente del Settore
Ambiente, _____________________________, alla stipula del relativo atto ed
all’adozione di tutti gli atti gestionali connessi all’attuazione dello
Statuto;”
3.3.3.4 PROTOCOLLO DI INTESA TIPO
Il “Protocollo di intesa”, Allegato 6, è un atto di fondamentale importanza nell’avvio della Società, perché impegna le Amministrazioni firmatarie ad un percorso comune per arrivare in tempi certi alla costituzione della società stessa, esprimendo una volontà, in caso di intoppi di qualsiasi tipo, di far intervenire la Struttura commissariale con interventi sostitutivi.
Il “Protocollo” prevede anche l’approvazione dello schema di Statuto, nonché una procedura di coinvolgimento dei Consigli comunali, che si è rivelata essere l’arma vincente per accelerare i tempi per giungere all’approvazione degli stessi.
Nello stesso documento si propone l’approvazione di un patto parasociale tra i soci della parte pubblica.
La necessità del patto parasociale sorge nel momento in cui interviene un socio privato, ma la sottoscrizione deve essere contemporanea all’adesione formale alla Società; lo scopo del Patto parasociale è di impegnare i soci della parte pubblica al raggiungimento di decisioni comuni, a maggioranza, prima di giungere alla discussione in Assemblea assieme all’eventuale socio privato.
Il “Protocollo di intesa”
prevede, inoltre alcuni passi operativi, scaturiti dall’esperienza maturata
nelle Province che sono più avanti nel percorso dell’aggregazione, come ad esempio
la costituzione del gruppo di lavoro per la redazione del “Piano di impresa” e
l’avvio operativo della Società, il coordinamento da parte dell’ente Provincia,
che, però, in caso di difficoltà, può delegare ad uno dei Comuni
dell’aggregazione l’assunzione dell’onere per l’organizzazione, il
coordinamento e la gestione del gruppo di lavoro da parte della Provincia e la
compensazione dei relativi costi nel conto gestione della società, ad esempio
con la diminuzione del corrispettivo annuo.
3.3.3.5 I PIANI
DI IMPRESA PER LA GESTIONE INTEGRATA DEI RIFIUTI
Il “Piano di impresa per la gestione integrata dei rifiuti”, d’ora in poi denominato semplicemente “Piano” o “Piano di impresa”, è lo strumento fondamentale per avviare la gestione integrata dei rifiuti.
I contenuti del suddetto “Piano” dovranno essere i seguenti:
§ analisi dei Piani comunali di raccolta differenziata, se i Comuni appartenenti all’ambito li hanno già predisposti;
§ raccolta dei dati secondo una scheda unificata, partendo, naturalmente dai dati già presenti ed ufficiali ed aggiungendo gli altri dati che si ritengono necessari;
§ descrizione del modello gestionale che si vuole adottare per il raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata;
§ descrizione delle fasi temporali in cui il piano si articola, partendo dalla situazione attuale fino a quella, a regime, dopo il superamento dell’emergenza;
§ tempistica dell’eventuale coinvolgimento dei soci privati;
§ descrizione delle singole fasi in termini di:
o investimenti (attrezzature, mezzi, impianti, etc..),
o costi gestionali (personale, materiali di consumo, etc..),
o obiettivi di raccolta differenziata,
o Enti coinvolti,
o popolazione coinvolta in termini di tipologia e di territorio,
o impianti che si prevedono di utilizzare,
o trattamento del rifiuto,
o sbocco del materiale trattato (riutilizzo),
o destinazione dei sovvalli;
§ descrizione delle fasi economiche correlate alle fasi temporali:
o finanziamenti da richiedere e relative fonti,
o copertura dei costi non finanziabili,
o impostazione del contratto di servizio, con evidenziato lo standard minimo che si intende offrire ed i servizi aggiuntivi, comprensivi dei relativi costi, volti a migliorare lo standard;
§ descrizione della procedura di controllo del raggiungimento degli obiettivi intermedi e finali del “Piano”, con la specifica degli indicatori e dei relativi valori di riferimento.
Il “Piano” dovrà contenere una parte relativa alla sensibilizzazione per l’utenza con le modalità per una adeguata campagna formativa ed informativa rivolta ai cittadini, agli operatori e, soprattutto, alle scuole (quest’ultimo punto sarà ritenuto uno dei punti più qualificanti dell’intero piano), utilizzando, a tal fine, anche le indicazioni del successivo capitolo 8.
La predisposizione del “Piano” è propedeutica all’avvio operativo della società di ambito, ma è anche presupposto per i finanziamenti da parte della Struttura commissariale; una volta presentato, il “Piano” sarà valutato e saranno richieste, se necessario, le eventuali integrazioni.
3.4
Metodologia per il raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata
Nel descrivere alcuni elementi relativi al “modello di raccolta” proponibile nella situazione di molti Enti locali, prescindendo da una puntuale caratterizzazione socio economica e territoriale, si ricorda che il testo base per la progettazione del sistema di gestione comunale cui si fa riferimento è il Manuale “La raccolta differenziata – aspetti progettuali e gestionali – STRUMENTI E METODI”, prodotto nel novembre 1999 dal Ministero per l’Ambiente, a cura dell’Agenzia nazionale per la Protezione dell’Ambiente e dell’Osservatorio Nazionale sui Rifiuti.
Non si tratta solo di una citazione, ma del vademecum di riferimento dei funzionari comunali che seguono il servizio, della ditta che gestisce la raccolta, dei soggetti tutti impegnati a diverso titolo nella gestione del settore dei rifiuti.
Nell’organizzazione della raccolta differenziata non esiste una situazione uguale all’altra, e l’aderenza di ognuna al suo contesto è uno dei primi fattori di successo; pertanto si rimanda al citato documento l’esame delle varie possibilità tecniche e organizzative di impostazione delle raccolte differenziate. Sono utili alcune premesse prima di avviare una qualsiasi metodologia di carattere generale per l’ottimizzazione della raccolta differenziata nel contesto della gestione integrata dei rifiuti.
3.5
L’integrazione del sistema di raccolta della frazione umida e della carta,
come priorità economica e ambientale
Tutte le valutazioni sulla composizione del rifiuto urbano stimano la presenza della frazione umida tra il 25% e il 45% e di carta e cartoni tra il 15% e il 30% a seconda dei contesti.
È quindi evidente che queste sono le due frazioni su cui puntare per raggiungere livelli di raccolta differenziata capaci di centrare, a regime, la soglia minima del 35% fissata dal D.Lgs. n° 22/97 per il Marzo del 2003.
Al riguardo occorre precisare che gli obbiettivi definiti in ambito regionale con l’Ordinanza n° 3190/02, si discostano dalla predetta previsione di carattere nazionale, fissando con l’art. 4, comma 1, entro il 31/12/2003, l’obbiettivo del 15% di raccolta differenziata e il 25% al 31/12/2005.
Pertanto gli obbiettivi intermedi di intercettazione a cui riferirsi per la raccolta delle frazioni dei rifiuti urbani debbono tener conto del diverso contesto normativo, fermo restando che dopo il 31/12/2005 l’obiettivo torna ad essere quello del D.Lgs n° 22/97, cioè il 35% di raccolta differenziata e che i Comuni o le loro aggregazioni possono nei propri “Piani di impresa” stabilire obiettivi più ambiziosi.
La tabella sotto riportata costituisce il riferimento principale per ciò che attiene produzione e composizione merceologica in Sicilia.
|
Frazione |
(tonn) |
% |
|
|
|
|
Organico |
962.577 |
37,8% |
|
|
|
|
Carta |
564.304 |
22,2% |
|
|
|
|
Vetro |
172.143 |
6,8% |
|
|
|
|
Plastica |
322.896 |
12,6% |
|
|
|
|
Metalli |
61.625 |
2,4% |
|
|
|
|
Legno |
45.837 |
1,8% |
|
|
|
|
Ingombranti |
10.950 |
0,4% |
|
|
|
|
Tessili, cuoio e gomme |
103.642 |
4,1% |
|
|
|
|
Altro |
302.525 |
11,9% |
|
|
|
|
Totale parziale |
2.546.500 |
100,0% |
|
|
|
Fonte: PIER
Non si tratta solo di raggiungere così gli obiettivi di raccolta differenziata posti dal D.Lgs. n° 22/97, ma di utilizzare una risorsa importante, quale la frazione umida, con un duplice scopo:
- l’impiego del compost in un settore economico strategico per la Sicilia, quale è l’agricoltura;
- l’impiego del compost nella lotta alla desertificazione, così come prevedono specifici protocolli della Comunità Europea.
Attualmente in Sicilia i bassissimi risultati delle raccolte differenziate si spiegano con il fatto che sono state pensate come “aggiuntive”: la raccolta dei rifiuti è in sostanza quella dell’indifferenziato, cui si “aggiungono” raccolte differenziate del tutto residuali, la cui organizzazione funzionale e il cui costo sono paradossalmente un aggravio.
Va viceversa proposta un’organizzazione di tipo “integrato”, in cui il sistema concentra le sue risorse per selezionare in fase di raccolta le frazioni che hanno un maggior peso e un maggior valore come materia prima (sia pure “secondaria”) e valuta come residuale la frazione secca che resta dopo aver massimizzato le raccolte differenziate di tutto ciò che può essere avviato al recupero, al fine di alimentare i processi produttivi risparmiando sull’uso di risorse vergini.
Concentrare gli sforzi sulle raccolte di frazione organica e carta trova la sua ragion d’essere non solo nel fatto che sono le frazioni che consentono i maggiori recuperi quantitativi, ma anche perché consentono recuperi di grande importanza ambientale ed economica. Si pensi, ad esempio, a come sia strategico mettere a disposizione dell’agricoltura siciliana un materiale organico naturale che limita l’inquinamento derivante dall’uso di prodotti di sintesi e innalza il tasso di fertilità di terreni che sono ormai sulla soglia della pre-desertificazione.
Anche il percorso di ottimizzazione dei costi avviene attraverso l’integrazione delle raccolte.
É necessario trovare un equilibrio tra la diminuzione di frequenze, i volumi messi a disposizione dell’utenza per raccogliere il rifiuto indifferenziato e l’aumento dell’offerta di raccolta per le frazioni recuperabili.
Un fattore importante di miglioramento delle rese quali-quantitative è costituito dalla domiciliarizzazione di alcuni flussi di raccolta (in particolare di quelli della frazione umida e di quella secca residua, e della frazione cellulosica).
La massima attenzione deve essere posta ai mezzi che possono essere utilizzati per raccogliere le varie frazioni, in modo da minimizzare i costi e migliorare la gestione degli stessi. Ad es.: uno stesso mezzo potrà essere saturato dalla raccolta di diverse frazioni di rifiuto in giornate o turni di lavoro diversi; per la raccolta capillare della frazione umida (di peso specifico già alto) i mezzi a vasca di piccole dimensioni sono più indicati dei mezzi compattanti; vanno studiate le migliori combinazioni tra uso di mezzi per le raccolte sugli assi principali e mezzi satelliti di dimensioni più piccole e maggiormente agili per manovrare in spazi più ristretti; va valutata la opportunità di utilizzare stazioni di travaso e mezzi di maggiori dimensioni volumetriche in caso di trasferimento a impianti lontani.
Dalla valutazione di questi ed altri elementi nasce una buona progettazione del sistema integrato di raccolta. Esso va pensato in modo tale da farli aderire alle specificità territoriali, socio-economiche e ambientali della zona in cui si opera.
La trasformazione in senso integrato del sistema può avvenire in uno dei seguenti casi:
· in occasione dell’introduzione della raccolta delle frazioni umide dei rifiuti;
· al momento dell’attivazione di nuovi impianti;
· sulla scorta di una programmazione tesa ad un aumento delle raccolte differenziate ed ad una riduzione di quelle indifferenziate.
Il momento ideale per operarla è in occasione delle scadenze contrattuali (appalto o contratto di servizio) o in presenza di nuove realtà (società di sub-ambito assieme alla provincia regionale).
Nel caso di assegnazione già effettuata, si dovrà operare rinegoziando e integrando l’appalto appena assegnato per il secco / umido, in considerazione che tale assegnazione è avvenuta contravvenendo il D.Lgs. n° 22/97.
In questo caso bisognerà operare in una direzione nuova che vada verso il cosiddetto“Contratto a Risultato”. Il “Contratto a Risultato” è una novità nel panorama dei LL.PP. e contiene gli elementi che consentono alle P.A. di valutare attraverso controlli severissimi se il gestore del servizio raggiunga un determinato risultato.
Esistono diversi modi di ottenere tale risultato:
§ uno dei più semplici è quello di prevedere che il gestore del servizio incameri direttamente i contributi CONAI, delegandolo espressamente in tal senso e prevedendo, però, nei contratti un minor costo per l’Amministrazione, fermo restando che i corrispettivi devono sempre transitare dalla contabilità speciale del Commissario delegato per l’emergenza ambientale;
§ in alternativa può essere previsto un incremento del corrispettivo per il gestore, legato al raggiungimento di determinati obiettivi di raccolta differenziata;
§ ancora si può prevedere l’affidamento della gestione di determinati impianti o attrezzature a fronte di un nolo il cui costo si decrementa all’aumentare della percentuale di raccolta differenziata che si raggiunge con l’utilizzo dei suddetti impianti o attrezzature (l’esempio vale soprattutto per gli impianti e/o le attrezzature ottenute con il finanziamento della struttura commissariale o con altri finanziamenti pubblici)
Il principio fondamentale deve essere che il gestore, soprattutto se è presente una parte non pubblica, deve avere certezza delle condizioni dell’appalto, non deve usufruire di impianti e attrezzature finanziate con interventi pubblici se non dietro corresponsione di un corrispettivo che può essere previsto direttamente o indirettamente (ad esempio come diminuzione del costo dell’appalto), ma deve avere un riscontro economico preciso quando riesce a raggiungere e a superare gli obiettivi fissati di raccolta differenziata.
Verrà successivamente sviluppato, in collaborazione con Confindustria e/o altri soggetti pubblici e/o privati, uno schema di contratto a risultato al fine di rendere più agevoli i compiti degli Enti locali Siciliani e delle società nate dalle loro aggregazioni.
É inoltre possibile assicurare la massima equità e trasparenza nella determinazione dei costi del settore, cominciando ad isolarli ed evidenziarli all’interno del bilancio comunale.
In questo senso la redazione del piano finanziario di settore, da approvare come allegato e parte integrante del bilancio di previsione, è un primo passo in questa direzione, e abitua il Comune a muoversi nell’ottica della predisposizione degli strumenti che consentiranno il passaggio da tassa a tariffa.
In definitiva, il contratto di servizio, la definizione del regolamento comunale di gestione dei rifiuti e la trasformazione della tarsu in Tariffa di igiene urbana (Tia), con la definizione del regolamento per la sua gestione sono tutti strumenti che il Comune ha a sua disposizione per ottimizzare la gestione, ridurre i costi incentivare la collaborazione degli utenti.
Si ritiene utile accennare alle principali variabili necessarie per progettare la trasformazione operativa del servizio:
Variabili operative
Di seguito si riportano alcuni elementi base, tratti dal manuale ANPA “La raccolta differenziata – aspetti progettuali e gestionali – STRUMENTI E METODI”, Ministero per l’Ambiente – novembre 1999”, necessari al calcolo di volumetrie in gioco, ai mezzi impiegati per la gestione dei rifiuti urbani e la raccolta differenziata, attrezzature e infrastrutture
Parametri indicativi utili per il calcolo.
Tabella ANPA
|
Peso specifico apparente (kg/mc) |
|
|
(per materiali al conferimento, pre-compattazione ove prevista) |
|
|
Rifiuto tal quale |
100-110 |
|
Rifiuto secco residuo (con raccolta differenziata spinta a monte) |
70-90 |
|
Frazione umida organica (esclusa frazione verde) |
500-600 |
|
Frazione umida organica (esclusa frazione verde, post raccolta) |
800-900 |
|
Frazione umida organica (con frazione verde) |
250-300 |
|
Carta |
250-300 |
|
Cartone |
50-100 |
|
Vetro-lattine |
150-200 |
|
Plastica |
20-25 |
|
Multimateriale vetro-plastica-lattine |
70-100 |
|
Vetro |
200-250 |
|
|
|
|
Tasso di riempimento |
|
|
Materiali “secchi” (carta, multimateriale, “combinata”) |
70-80% |
|
Frazione umida organica |
60-70% |
Tabella– Attrezzature per la raccolta dei rifiuti urbani
|
Prodotto |
Volume |
Costo med. senza IVA – euro |
|
|
Sacchi in polietilene |
80-100 lt. |
0,049 |
0,054 |
|
Sacchetti trasparenti in polietilene |
6.5-10 lt. |
0,013 |
0,018 |
|
Sacchetti biodegradabili |
6.5-10 lt. |
0,039 |
0,049 |
|
Sacchetti biodegradabili (in cartoncino a tenuta d’acqua) |
6 - 10 lt. |
0,062 |
0,072 |
|
Pattumiere domestiche |
6,5 -10 lt |
0,775 |
1,549 |
|
Bidoni / mastelli |
20-30 lt. |
2,582 |
10,329 |
Bidoni carrellabili due ruote
|
80 lt. |
18,076 |
18,076 |
|
Bidoni carrellabili due ruote |
125 lt. |
25,823 |
30,987 |
|
Bidoni carrellabili due ruote |
240 lt. |
36,152 |
61,975 |
|
Bidoni carrellabili due ruote |
360 lt. |
64,557 |
103,291 |
|
Cassonetti quattro ruote |
660 - 1.700 lt. |
309,874 |
619,748 |
|
Cassonetti statici |
2,4-3,2 mc. |
826,331 |
1.136,205 |
|
Campane |
2,2-3 mc. |
413,166 |
671,394 |
|
Container |
8-30 mc. |
2.324,056 |
6.197,483 |
|
Container compattanti elettrici |
18-20 mc. |
3.615,198 |
6.713,940 |
|
Container compattanti diesel |
18-20 mc |
3.615,198 |
6.713,940 |
|
Container a tenuta con chiusura
idraulica manuale |
8-12 mc. |
3.098,741 |
4.131,655 |
Tabella– Mezzi impiegati per la gestione dei rifiuti urbani e la R.D.
|
Mezzo impiegato |
Caricamento |
Vol. (mc) |
Costo medio euro |
Operatori necessari |
|
Compattatore |
Meccanico/Laterale |
30 |
144.608 |
1autista
5° livello |
|
Compattatore
con cassone scarrabile |
Meccanico/Laterale |
20 |
165.266 |
1autista
5° livello |
|
Compattatore
doppio scomparto |
Meccanico/Laterale |
23 |
180.760 |
1autista
5° livello |
|
Compattatore |
Posteriore |
25 |
103.291 |
1
autista (5°o 4° liv.)+1 raccogl.(3° liv.) |
|
Compattatore
doppio scomparto |
Posteriore |
22 |
129.114 |
1
autista (5°o 4° liv.) + 1 raccoglitore (3° liv.) |
|
Compattatore
scarrabile |
Posteriore |
20 |
118,785 |
1
autista 4°liv.+1 raccoglitore 2°liv. |
|
Mini
compattatore |
Posteriore |
10 |
51.646 |
1
autista 4° livello |
|
Mini
compattatore |
Posteriore |
5 |
33.570 |
1
conducente 3° livello |
|
Mini
compattatore |
Posteriore |
3 |
25823 |
1
conducente 3° livello |
|
Veicoli
leggeri a
vasca |
Manuale/Laterale |
3-5 |
12.911-25.823 |
1
conducente 3° livello |
|
Motocarri
a vasca |
Manuale/Laterale |
2-3 |
10.329 |
1
conducente 3° livello |
|
Autocarro
Multilift |
Trasporto Cassoni |
|
129.114 |
1
autista 4° livello |
|
Autocarro
con ragno |
Vuotatura campane |
20-30 |
103.291 |
1
autista 4° livello |
|
Lavacassonetti |
Laterale |
|
129.114 |
1autista
5° livello |
|
Lavacassonetti |
Laterale |
|
118,785 |
1 autista 4° liv.+1
raccoglitore 2°liv. |
|
Semirimorchio
accoppiabile con mezzi a vasca |
Posteriore |
36 |
180.760 |
1autista
5° livello |
Fonte: Anpa
Infine, per quanto riguarda le infrastrutture di sostegno alle raccolte è necessario predisporre la realizzazione di “isole ecologiche” e/o “centri comunali di raccolta” (vedi linee guida di settore), che possono essere definite, sulla base delle attività svolte al proprio interno e delle dimensioni degli ambiti territoriali di riferimento:
· di I livello quelle in cui vengono conferite e asportate, senza alcuna forma di trattamento, tutte le frazioni di RU la cui raccolta separata è obbligatoria per legge: “isole ecologiche”;
· di II livello quelle in cui sono previste le attrezzature per un primo trattamento di tutte le frazioni separate degli RU (pressa, imballo, compostaggio degli scarti verdi, ecc.), o di parti di esse: “centri comunali di raccolta”;
· di III livello quelle, poste a servizio di ambiti territoriali molto vasti, in cui si realizza, attraverso impianti tecnologici complessi, un trattamento spinto del materiale separato conferito.
3.8 Tempistica per la gestione unitaria e la trasformazione
del servizio:
I Comuni, ove non abbiano già provveduto, dovranno,
a far data dalla pubblicazione delle presenti “Linee guida”:
Ove non venisse rispettata la superiore tempistica relativamente a tutti i passi della fase C (da C1 a C7), il Commissario delegato, ai sensi dell’articolo 2 bis dell’Ordinanza 2983/99 e sue modificazioni ed integrazioni, provvederà in nome, per conto e nell’interesse della Provincia e dei Comuni dell’A.T.O. o del sub-A.T.O., utilizzando gli strumenti descritti nelle presenti “Linee guida” (Statuto, Delibere tipo,etc..), a porre in essere gli atti necessari alla costituzione della Società di ambito per la gestione integrata del servizio, cui affiderà, tra l’altro, la proprietà e la gestione degli impianti pubblici comprensoriali, associando la Provincia e i Comuni dell’ambito o sub-ambito.